建安区辖区面积809平方公里，辖16个乡镇（街道），382个村（社区）；常住人口57.86万人，其中60岁以上老年人11万，老龄化率19%；2021年公共财政预算收入20.9亿元，居民人均可支配收入2.63万元，农村居民人均可支配收入2.16万元，是典型的财政底子薄、群众“未富先老”，特别是在经济下行和疫情防控的压力持续加大的大背景下，如何让大批普通群众安享晚年，成了摆在地方党委、政府面前的一道难题。为此，建安区立足现实，坚持政府主导、市场主体，以政府投资撬动市场深入参与，蹚出了一条公建民营、以大带小的养老服务体系建设之路。

规划引领，优先完善养老体系

建安区原有的养老服务体系以12所乡镇敬老院为核心，只能满足特困老人兜底养老需要，与总书记“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的要求不相符，与老龄化社会的发展趋势不适应，与群众多元化、多样化的养老期盼不匹配。为此，建安区出台了《关于加快养老服务体系建设的实施意见》，明确提出到2025年年底，全面建成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养相结合的社会养老服务体系。在具体实践中，建安区根据老年群体状况和养老意愿，在区级层面规划建设区中心敬老院，解决城市特困及重度残疾老人托养问题；在乡镇（街道）层面规划建设综合养老服务中心，解决特困和脱贫攻坚兜底人员养老需求；在村（社区）层面规划建设日间照料中心、农村幸福院并对困难老人家庭进行适老化改造，解决60岁以上人员居家养老、日间托管等需要，三管齐下，构建起“区、乡、村”三级养老服务网络，成功打造“15分钟”养老服务圈，形成了便捷高效、普惠实用的养老服务供给能力。

公建民营，破解企业入局困境

养老服务属于民生事业，前期基础投入大、回报周期长，对民间资本吸引力低，但交由政府经营又易出现专业性不足、服务质量低、对群众吸引力差、盈利难等问题。对此，建安区探索公建民营模式，把支出占比最高的前期基础建设部分留在政府，随后通过招商引进社会化专业养老企业，在留足特困及兜底养老对象床位的基础上，将富余床位对外开展有偿养老服务，用获得的资金反哺机构日常经营，提升服务质量、补贴企业收益。以使用面积3200平方米的新元街道综合养老服务中心为例，仅建设费用就为企业节省了近1500万元，真正实现了养老企业的轻资产入驻，将资金和精力全部放在提升服务质量上。该模式运营以来，政府累计投资7000余万元，建成区级中心敬老院1个、乡级综合养老服务中心14个、村级幸福院80个、社区日间照料中心163个，完成适老化改造1048户，乡镇综合养老服务中心硬件条件均达到二级以上水平，成功吸引了上海凤寰、北京京宇轩、河南初心等一批优质养老企业前来合作，入住老人也由原先的不足600 人，增加到800多人。

以大带小，破解基层服务难题

如何盘活社区日间照料中心和农村幸福院，满足社区居家养老人员对高质量养老服务的需求一直是个难题。一方面，由于城乡发展、区域发展的不平衡，村（社区）一级养老机构的软硬件条件不够完善，对老年人吸引力不足。另一方面，由于选择居家养老的人员一般都具有自理能力，不容易开发增值服务，致使养老企业不愿意接手社区日间照料中心和农村幸福院。对此，建安区探索了以大带小，“1+N”经营模式。由社会化养老企业负责，以所承包运营的乡镇综合养老服务中心为基点，将养老服务向周边社区日间照料中心和农村幸福院辐射覆盖，以大带小、全面覆盖，在具体实践中实现了如下目标。一是服务的均等化。由于同属一家养老企业，能够实现企业人员、设备在所承包的乡、村（社区）之间自由流动，现在原本只有乡镇综合养老服务中心才具备的助医、助餐、助浴、助洁等“六助”服务已经下沉到了村（社区）一级，实现了养老服务的均等化。二是拓展了服务市场。一方面，通过以大带小，不但让养老机构的服务对象扩展了数倍，还摊平了经营成本。上海凤寰公司以新元街道综合养老服务中心为基点，辐射带动周边10个社区日间照料中心，将服务群体由7000人扩大到3.2万人，将单位运营成本压缩了近三分之一。另一方面，以带大小模式还充分发挥了引流作用。据统计，所有入住乡镇综合养老服务中心的老人，80%以上都接受过该中心所托管的社区日间照料中心或农村幸福院服务。目前，建安区已成功签约11个乡镇（街道）综合养老服务中心，已有5个专业养老企业投入运营。其中，上海凤寰公司的业务已覆盖新元街道办事处镜湖、千玺、合美等10个社区，北京京宇轩公司的业务已覆盖许由街道办事处利民、文瀚、魏风等8个社区，成为了以大带小的先行试点。

开源节流，破解长期运营难题

建安区发挥党委、政府主导作用，引导企业在优化服务上下功夫，并加大在资金、人员上的帮扶力度，以主动作为既让企业有收益又为群众减轻负担，有效平衡了企业收益和普惠养老之间的矛盾。一是探索实行健康档案，有的放矢挖掘服务项目。以社会化养老企业为主体，定期免费为老人做体检，建立健康档案，并以此为基础，一人一策制定了老年人健康管理、老年营养餐、老年人跟踪定位服务、家庭护理康复设备租赁等个性化增值服务，目前这些业务已经支撑了企业30%以上的营收。二是探索“五个一点”模式，实现收费普惠化。率先在集体经济基础较好的日间照料中心和农村幸福院实行“政府补一点、集体拿一点、乡贤捐一点、群众出一点、企业让一点”的“五个一点”运营模式，通过各方的共同努力，让群众能够以远低于市场的价位享受到高品质的养老服务。目前，部分试点的营养餐和理疗按摩价格已分别降至市场价位的30%和50%。三是探索专业服务与志愿服务相融合，降低企业运营成本。在养老企业提供管理、保健等专业人员的基础上，属地乡镇（街道）和村（社区）党组织充分运用“五社联动”工作机制，引进优质助老爱老类社会组织，并组织社会志愿服务队伍参与日间照料中心和农村幸福院的助老志愿服务，发挥了社会工作人才队伍优势，既提升了社区养老机构的服务质量，也提升了社会参与度，为企业降低了人力成本。